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Nouveau rapport de " International
Crisis Group " - n°78
"
Birmanie : Sanctions, engagement ou une autre voie pour aller de
l’avant "
Un rapport de
l'International Crisis Group
traduit par Carole Veisseire pour
Info Birmanie
Le texte qui suit est l'adaptation en
français d'un rapport de l'ICG daté de avril
2004.
Le rapport original est consultable sur le site de
l'ICG
http://www.crisisweb.org
à l'adresse
suivante:
http://www.crisisweb.org/home/index.cfm?id=2677&l=1
sous le titre: Sanctions, Engagement or Another Way
Forward
RESUME ET RECOMMANDATIONS
Rangoun/Bruxelles
– 26 avril 2004
L’International Crisis Group
(ICG) est une organisation multinationale indépendante et
sans but lucratif de plus de 100 employés répartis
sur cinq continents. Ceux-ci produisent des analyses faites sur le
terrain et un plaidoyer de haut niveau dans le but de prévenir
et de résoudre des conflits.
La Convention nationale en
Birmanie, en sommeil depuis le milieu des années 1990, doit
être re-convoquée le 17 mai 2004. Si Daw Aung San Suu
Kyi et Tin Oo, député de la Ligue nationale pour la
démocratie (NLD) sont libérés avant son
ouverture et si la NLD a une réelle possibilité de
participer à ses travaux, le processus de Convention
pourrait fournir l’occasion de dépasser l’impasse
politique désolante dans laquelle la Birmanie se trouve
depuis l’écrasement du mouvement pro-démocratique
de 1988.
Cela étant dit, il est difficile de savoir si
le gouvernement militaire birman a cette fois davantage la volonté
que celle montrée dans le passé de mettre en place
un processus sincère et satisfaisant de réformes
constitutionnelles. Bien que le gouvernement ait été
remanié et qu’une feuille de route en sept points
pour permettre une réforme constitutionnelle et politique
ait été annoncée en août dernier, en
réponse à la pression internationale faisant suite
aux événements du 30 mai 2003, la situation
réelle est que la junte concentre toujours tout le pouvoir
entre ses mains, qu’elle souhaite le garder pour toujours,
et qu’elle ne montre aucun signe d’enthousiasme
supplémentaire par rapport à ce qu’elle a déjà
montré dans le passé pour une rapide transition vers
une système démocratique sincère et complet.
Le remaniement du gouvernement en août dernier a vu le
général Than Shwe lâcher son poste de Premier
ministre en faveur du responsable des services secrets, le
lieutenant général Khin Nyunt ; ce dernier n’étant
cependant en aucune façon un démocrate et restant
sous le contrôle de la ligne dure de l’armée au
pouvoir.
Ainsi, il y a un réel risque qu’à
la place d’une percée politique longuement attendue,
l’heure soit plutôt au retour à la situation de
la décade précédente et à une période
prête à rejouer, avec les mêmes acteurs, le
même scénario et vraisemblablement la même fin.
Les seuls éléments permettant un certain optimisme
sont que Khin Nyunt soit sensible aux demandes de libération
de Aung San Suu Kyi et de lui donner un rôle dans la
transition démocratique, qu’il semble chercher une
forme d’arrangement avec les autres forces politiques du
pays et enfin qu’il apparaît conscient de la nécessité
de faire un progrès signifiant au niveau politique avant
que la Birmanie ne prenne la présidence tournante de
l’ASEAN en 2006. Son ascension ouvre au moins un espace pour
les officiels et les fonctionnaires, qui ont pris conscience des
limites de l’approche actuelle pour la construction de
la nation et le développement économique au moment
où le pays fait face à une de ses plus sérieuses
crises humanitaires. Dépassant le cadre de l’idéal,
la nouvelle feuille de route fournit au moins une chance de
débuter un processus de changement politique et économique
sur le long terme.
Si le pays bouge, les principaux adversaires
auront à vaincre le conflit de plus de cinquante ans à
l’origine de la crise de gouvernance actuelle, à
l’origine d’une situation humanitaire très
grave. La Birmanie a besoin d’urgence d’une nouvelle
constitution qui organise pas seulement la répartition du
pouvoir central mais qui prenne en compte l’autonomie locale
et les droits des différentes ethnies composant le pays.
Des institutions solides doivent être édifiées
excluant toutes forces armées et dominées par
l’ensemble des composantes de la sphère publique. Il
est très important de promouvoir les conditions favorables
pour une croissance économique globale ainsi que d’apaiser
la lutte pour le contrôle des rares ressources du pays,
racine du conflit à tous les niveaux de la société.
La
question qui se pose sans cesse à la communauté
internationale est de savoir comment aider au mieux la Birmanie
pour que ce changement ait lieu : comment tous les joueurs
peuvent-ils favoriser l’apparition d'un contexte propice au
changement positif ? Il est donc nécessaire de reconnaître
que les approches développées jusque-là ont
été inefficaces. Ni les pays occidentaux, qui ont
insisté sur la réforme démocratique, ni les
voisins de la Birmanie, qui avaient pour priorité la
stabilité régionale et le commerce, n’ont
permis de mettre fin à l’impasse politique en
Birmanie qui empêche tout progrès. La junte tient
fermement le pouvoir pendant que l’économie demeure
irréformable et instable périodiquement. Les
conflits ethniques se poursuivent, ainsi que le trafic de drogue,
l’immigration illégale, et la propagation du sida,
chacun étant une menace pour la sécurité
régionale.
Par ailleurs, les sanctions ont figé
une situation qui ne porte pas en elle son progrès. La
junte, en dépit de ces multiples échecs politiques,
est restée au pouvoir depuis 1962, et il n’y a aucune
indication pour que la pression extérieure puisse vaincre
dans un avenir prévisible sa volonté et sa capacité
de le conserver. Au contraire, les sanctions – aussi
longtemps qu’elles ne seront pas appliquées de
manière universelle (aucun signe ne semble indiqué
que ce soit le cas aussi bien à l’ONU que dans la
région) – confirme la suspicion des leaders
nationalistes que l’Ouest a pour seul but de dominer et
exploiter la Birmanie, et renforce ainsi leur volonté de
résister et de se maintenir au pouvoir.
Le mouvement
pro-démocratique, symbolisé courageusement par Aung
San Suu Syi, reste en vie dans le cœur et l’esprit de
millions de personnes ; mais dans ces conditions économiques,
politiques et sociales aussi déprimées, ce dernier
n’a pas la force intérieure de porter en lui le
changement politique. Les sanctions peuvent fournir le soutien
moral pour que l’opposition engage la bataille, mais elles
contribuent aussi à une stagnation générale
en maintenant le plus de personnes dans le piège de la
bataille quotidienne de la survivance.
La croyance
profonde de l’Occident que juste un peu plus de pression
pourrait mettre fin au régime de la junte a peu de
fondements objectifs. Cette dernière n’est pas
partagée par les voisins de la Birmanie ainsi que par les
partenaires commerciaux qui eux s’opposent à toute
méthode coercitive. Si les sanctions ne peuvent qu’être
une sorte de coup symbolique sur le poignet du régime, il
est réellement nécessaire de permettre qu’une
diplomatie plus flexible, impliquant l’ensemble des pays
voisins et des alliés et initiant des actions prometteuses
pour l’avenir qui permettent d’aider le pays à
surmonter les nombreux obstacles à son développement
économiques et politiques, voit le jour.
Mais une
telle diplomatie nécessite clairement d’être
bien plus résolue que ce que l’on voit aujourd’hui,
des stratégies d’engagement molles et frileuses qui
satisfont les pays voisins mais qui ont visiblement échoué
à produire un changement positif à l’intérieur
de la Birmanie.
" La voie vers l’avant "
proposée par l’ICG dans ce rapport contient trois
aspects conçus pour combler le fossé entre les
positions et intérêts occidentaux et régionaux
selon une logique qui maintient la pression en faveur de réformes,
mais qui en même temps fait croître les capacités
et la volonté de rendre effectives les réformes en
Birmanie.
En premier lieu, la communauté
internationale - incluant aussi bien des membres conciliants
qu’adversaires – a besoin de redéfinir ses
objectifs fondamentaux vis-à-vis de la Birmanie afin
d’équilibrer ce qui est désirable de ce qui
est plausible, réalisable. Parmi les autres choses à
admettre - cependant beaucoup d’entre eux voient les choses
autrement - est d’une part que les résultats des
élections de 1990, installation d’un gouvernement
dirigé par la LND, ne seront pas appliqués dans un
futur proche et d’autre part que la réforme
constitutionnelle sera réalisée obligatoirement de
manière progressive.
En second lieu, les références
pour un changement ont besoin d’être identifiées,
comme ce fut le cas dans le passé, et utilisées de
manière constructive. Cela demande plus de flexibilité
dans le système des sanctions ainsi que la réalisation
d’un accord sur le retrait progressif de l’armée
de la gestion politique du pays, source d’un progrès
tangible pour la réforme politique et constitutionnelle ;
enfin que les références de base aiguillonnent la
reprise du prêt international et autres mesures de soutien
financier au développement économique.
Troisièmement, un environnement positif pour le
changement devrait été créé par la
communauté internationale grâce à un soutien,
sans aucune référence à des conditions
préalables, à des programmes de prévention et
de résolution des conflits, de mise en place
d’institutions, de plans pour un développement
économique et surtout d’aide humanitaire dirigée
vers les populations vulnérables.
Mais avant qu’une
de ces stratégies puissent se développer, il y a
deux conditions préalables qui doivent être réunies
et être des principes de base de la diplomatie de l’Ouest
: Aung San Suu Kyi doit être totalement libre et un réel
dialogue politique et constitutionnel doit se mettre en place
pendant et au-delà de la Convention nationale.
Les
partenaires de la Birmanie au sein de l’ASEAN ont un rôle
particulier et une responsabilité à encourager le
changement nécessaire, un changement qui devient urgent en
raison du désastre de relations publics dont ils
souffriraient indubitablement si aucun progrès signifiant
se produisait en Birmanie avant que ce pays prenne la présidence
de l’organisation en 2006. Et le rôle de médiateur
et de facilateur de l’ONU continue à être
crucial quelque soit la politique que la communauté
internationale mènera. Ce qui aiderait immédiatement
le secrétaire général à développer
et proposer au Conseil de sécurité un plan crédible
pour un engagement dans un processus de feuille de route est
l’inclusion des objectifs et des références
présents de ce rapport.
Les problèmes de la
Birmanie ne sont pas solvables de loin, et il n’y a aucune
stratégie, nouvelle ou ancienne, qui peut les résoudre
rapidement et de façon spectaculaire. Cependant, à
long terme, une stratégie internationale compréhensible
qui travaille de manière constructive avec le gouvernement
et la société, non pas uniquement sur les problèmes
politiques immédiats, mais aussi en exposant les faiblesses
du système actuel, en promouvant des politiques
alternatives et en renforçant les forces de changement de
l’intérieur, pourrait faire la différence
alors qu’une aide immédiate et ponctuelle ne fait que
renforcer la souffrance du peuple.
Mettre tout cela en
pratique immédiatement requiert plus d’attention,
plus de ressources et une collaboration et une coordination
étroites entre les pays occidentaux et asiatiques au sein
des institutions internationales multilatérales.
Recommandations :
1/
l’ensemble de la communauté
internationale devra insister sur deux conditions préalables
à tout changement politique :
a- la libération
totale de Aung San Suu Kyi de toutes les formes de détention
;
b- le début d’un sérieux dialogue
politique et constitutionnel aussi bien pendant qu’après
la Convention nationale
2/
si ces deux conditions préalables sont respectées,
la communauté internationale, conduite par le secrétaire
général de l’ONU, devra adopter une approche
politique incluant :
a- de repenser les objectifs fondamentaux
pour la Birmanie, équilibrant ce qui est souhaité et
ce qui est réalisable ;
b- de fixer des références
au changement politique et constitutionnel en les utilisant comme
conditions à un allégement des sanctions pesant sur
la junte et à un soutien au développement économique
;
c- de créer un environnement favorable au changement
en soutenant sans conditions la prévention et la résolution
des conflits, la mise en place d’institutions, un plan pour
un développement économique et une aide humanitaire
aux populations vulnérables.
3/
les objectifs réalistes pour la Birmanie
devront inclure, en premier lieu :
a- des améliorations
immédiates au niveau politique, incluant la libération
de tous les prisonniers politiques, la liberté de mouvement
et d’association pour touts les participants au processus
politique ;
b- des progrès vers une constitution
démocratique ouvrant la voie vers l’intégration
la plus large de tous les groupes politiques dans le gouvernement
;
c- des progrès au niveau économique et social.
4/ les références à
suivre devront être développées par les pays
appliquant des sanctions, en particulier l’Union européenne
et les Etats-Unis, en consultation avec et sous le conseil
du secrétaire général de l’ONU ; leur
réalisation devrait être guidé par la
progressive levée des sanctions :
a-
libération de tous les prisonniers politiques ;
b- le
liberté de circulation et d’association de tous les
participants au processus de réforme constitutionnelle ;
c- l’intégration complète de la NLD et des
minorités ethniques au sein du processus de réforme
constitutionnelle :
d- l’obligation de rédiger un
échéancier respectable pour la conduite et la
réalisation des résultats du processus ;
e- la
disparition et la mise en œuvre de garanties légales
au respect des droits de l’homme ;
f- l’établissement
d’un gouvernement de transition ;
g- tenu convenable
d’élections libres.
5/
de telles références devront aussi être
utilisées comme aiguillons, au moment où la réforme
politique et constitutionnelle sera en cours, pour :
a-
fournir des crédits de la Banque mondiale, du FMI et de la
Banque asiatique de développement lorsque le gouvernement
mettra effectivement en oeuvre des politiques économiques
créant un environnement de croissance ;
b- assister pour
la réalisation d’infrastructures en particulier et
autres projets de développement incluant la réhabilitation
des centrales électriques et des services vitaux ;
c-
accéder aux marchés de textile et autres biens
manufacturiers européens et américains.
6/
sans conditions, davantage de soutien
international devra être donnée à la
prévention des conflits et leur résolution à
l’intérieur de la Birmanie, en particulier par le
biais de :
a- efforts continus et toujours intensifiés
des voisins de la Birmanie pour favoriser un environnement
permettant des accords de cessez-le-feu et des pourparlers de paix
entre la junte et les minorités ethniques en insurrection ;
b- l’expansion de l’assistance humanitaire
internationale en direction des minorités ethniques et le
développement d’un plan sur le long terme pour la
reconstruction post-conflit dans ces zones ;
c- formation et
assistance par les bailleurs de fonds internationaux fournissant
de l’aide à la participation des minorités
ethniques aux négociations de la future
constitution.
7/ sans
conditions, davantage de soutien international devra être
donnée à la construction d’institutions à
l’intérieur de la Birmanie, par le biais de :
a–
renouvellement et augmentation de l’aide japonaise et de
l’Asean en direction de la réforme des services
civils et de la capacité à les construire à
tous les échelons du pouvoir incluant les programmes pour
les administrations locales dans les régions spéciales
;
b- commande par l’Onu d’un rapport sur l’état
des secteurs privés et indépendants qui examinera la
structure, les capacités et les activités des
parties politiques, de la société civile et des
compagnies privées et développera les mesures
permettant leur future croissance ;
c- développement
par la communauté d’un programme d’aide se
fondant sur le rapport, spécifiquement en formant et aidant
les secteurs clefs indépendants ayant fait l’objet
d’une étude de leur degré de liberté
par rapport au gouvernement ;
d- extension de la disponibilité
de bourses internationales, de voyages d’étude et de
placements à long terme de Birmans dans les institutions
internationales visant aussi bien les officiels que les parties
politiques, les organisations de la société civile
et les prochaines générations de leaders et
administrateurs.
8/
sans conditions, davantage d’aide internationale devra être
donnée pour la réalisation d’un plan de
développement économique, en particulier par :
a-
l’établissement par les donneurs internationaux d’un
groupe d’aide à la Birmanie et la désignation
d’un interlocuteur ou envoyé spécial qui
jouera un rôle similaire à celui de R. Ismail et P.
S. Pinheiro dans le domaine des droits politiques et humains ;
b-
encourager le FMI à établir des bureaux locaux à
Rangoon pour faciliter le dialogue politique et une large
consultation avec les groupes pertinents et étendre leurs
connaissances de base ;
c- modifier le mandat spécial
de l’UNDP pour permettre à l’équipe de
l’Onu d’engager un réel dialogue politique avec
le gouvernement, et permettre à l’Onu de fournir une
assistance à une part plus large de la population.
9/
sans conditions, davantage d’aide
international humanitaire devra permettre d’accéder
aux groupes vulnérables, particulièrement par les
agences d’aide et les organisations internationales :
a-
utiliser l’accès d’une aide humanitaire plus
importante comme point d’entrée au dialogue avec les
militaires en raison de leur vulnérabilité
systématique ;
b- travailler, autant que c’est
possible, à faire que les différentes parties des
conflits politiques, économiques et religieux travaillent
ensemble pour planifier, exécuter de projets d’assistance
;
c- établir deux détachements spéciaux
communs pour permettre la sécurité alimentaire et
l’éducation de base et le développement d’un
projet de reconstruction des communautés et des économies
le long de la frontière ;
d- développer les
efforts de la Croix Rouge pour protéger les populations
civiles des zones de conflits ;
e- mettre en œuvre
l’accord de l’OIT avec le gouvernement birman signé
en mai 2003 sur un plan d’action d’élimination
du travail forcé et mettant l’accent sur les
mécanismes nouveaux pour faciliter les actions juridiques
des victimes ;
f- reprendre les programmes de formation aux
droits de l’homme en mettant l’accent sur le personnel
militaire et les institutions où ils ont travaillé.
10/
le secrétaire général de
l’Onu devra :
a- promouvoir le rôle actuel de
l’envoyé spécial de l’ONU en nommant un
représentant spécial avec un mandat plus large et
proactif ;
b- développer, avec l’avis et
l’assistance du représentant spécial, un plan
crédible permettant un engagement international à la
feuille de route, prenant en compte les objectifs et les
références contenus dans ce rapport ;
c- visiter
la Birmanie afin de faire comprendre aux leaders militaires
l’importance que l’Onu attache au processus de
réconciliation nationale.
11/
l’Asean et ses membres devront :
a- faire pression sur
la junte pour qu’il s’engage à finaliser la
rédaction de la constitution et à organiser des
élections libres et justes avant qu’elle prenne la
présidence de l’Asean en 2006 ;
b- offrir une
assistance appropriée pour assurer une exécution
efficiente et dans le temps des engagements spécifiques
pris ;
c- dire clairement qu’en l’absence de tout
progrès majeurs dans la réalisation des références
négociées, les préparatifs de la présidence
de 2006 seront modifiés.
12/
la Chine, l’Inde et les autres voisins de la Birmanie
devront faire état clairement de leur soutien aux efforts
de l’Onu pour promouvoir la réconciliation nationale
et user de leur influence pour persuader la junte de reconnaître
le besoin urgent d’une réforme politique et
économique substantielles.
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